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  • 嚴泉:政治妥協與民國初年政治轉型的拐點

    選擇字號:   本文共閱讀 1239 次 更新時間:2016-07-07 02:50:10

    進入專題: 政治妥協   政治轉型   民國  

    嚴泉 (進入專欄)  

      

       內容摘要  民國初年的政治發展,經歷一次短暫的民主轉型過程,1913年國會制憲時刻出現政治拐點。雖然《天壇憲法草案》在相對和平的環境中完成,但是由于國會憲法起草委員會中多數激進派議員的不妥協立場,以及憲法草案中“超議會制”政體制度的設計,最終粉碎了袁世凱實現總統制的政治企圖。民初政治轉型失去北洋集團的支持,轉型失敗的結局在所難免。從歷史經驗來看,轉型成敗的關鍵要素政治妥協,特別是制度性妥協決定了民初政治轉型的走向。

      

       關 鍵 詞  政治妥協  政治轉型  民國初年

      

       在20世紀初全球第一波民主化浪潮中,辛亥革命迎來了遠東第一共和在中國的誕生。南北統一之后,從《臨時約法》的頒行、競爭性議會選舉的開展、言論出版的自由,到國會政治的運作與憲法草案的制定,民初中國(1912-1913)經歷了一個完整的民主轉型過程。將民初政治放在政治轉型這一框架下來考察和討論,無疑會給后人重要的警示與啟發。政治轉型成敗的關鍵要素政治妥協,更是與民初轉型結局密切相關。

      

       一、國會制憲:政治拐點的出現

      

       1913年4月8日,第一屆民國國會在北京成立。根據《國會組織法》與國會有關議事規則規定,憲法制定必須經過起草、審議與表決三個階段。其中國會憲法起草委員會負責起草憲法,草案完成后再經過國會憲法審議會審議,最后由國會憲法會議表決通過。憲法起草委員會從1913年7月21日開始,至10月31日結束憲法草案的三讀,共開會33次,歷時近三個半月。從第4次會議開始時,會議地點改在天壇祈年殿,所以最后完成的《中華民國憲法草案》又被稱為《天壇憲法草案》。

      

       在國會制憲活動進行時,有兩件政治事件備受關注。一是“二次革命”爆發后制憲議員徐秀鈞被捕事件。徐秀鈞被捕的理由是作為反袁的江西都督李烈鈞在京密探,參與叛亂。事實上徐作為一名國民黨職業革命家,在宋教仁被刺案發生后,就力主五省合縱反袁。[1]作為在北京的國民黨人反袁的中堅分子,徐很快在九江被袁世凱派人處死。二是發生在8月27日的八議員被捕事件,其中制憲議員有褚輔成、劉恩格、趙世鈺、張我華4人。袁政府稱這些人與南方革命黨人互相勾結,秘密從事暗殺活動。[2]

      

       袁世凱此時對自己行動目的所作的解釋是公開與坦率的。他還沒有最后下定決心解散國會,并為此尋找借口。袁的燃眉之急還是為了鎮壓北京的國民黨激進分子反袁活動,維護局勢穩定,保障自身安全。當時在北京一些國民黨人的秘密反袁活動非常活躍。最著名的是黃興組織的“血光團”暗殺袁世凱行動。據當時國民黨議員、主要當事人謝持回憶:“民國二年,(余)被選為參議員,袁世凱之欲帝也,以殺宋(教仁)而益著,黃復生與余欲去之,遂由滬挾炸藥并黃克強先生交3000元而往北京。”雖然這一行動最后流產,但是也弄得北京的政客們心驚膽跳。[3]“二次革命”期間,袁對國民黨人在京的秘密活動更是非常敏感與重視,他必定要不擇手段采取搜捕行動。過去習慣上認為袁逮捕議員的目的是破壞國會制憲工作,其實并不是十分準確。

      

       在憲法草案即將完成階段,國會憲法起草委員會先后拒絕了袁世凱提出的增修臨時約法部分條文、政府派員列席憲法起草委員會等要求。憲法草案內容與國會的執著立場終于激發北洋派與擁袁力量的強烈不滿,民國初年政治轉型的拐點開始出現。10月25日,袁世凱通電各省軍政長官,公開表示反對憲法草案,認為:“草案內謬點甚多”,“比較臨時約法,弊害尤甚”。[4]北洋派與擁袁的各省軍政長官也紛紛通電指斥憲法草案。為阻止憲法草案成立,袁世凱在11月4日下令取締國民黨議員資格,其中包括湯漪、張耀曾、孫潤宇、易宗夔等28名制憲議員,剩余32人不足法定開會人數。國會兩院議員共438人被取消議員資格,剩余議員也不足法定人數,憲法會議遂停止工作。1914年1月10日袁下令取消國會殘存議員職務,并非法宣布解散國會。至此,國會制憲活動完全失敗,民國初年民主轉型進程被迫中斷,中國開始了袁世凱的威權統治。

      

       后人每當回顧這段歷史時,普遍的看法是袁世凱的獨裁統治扼殺了初生的民主政治,并要為這次民主轉型的失敗承擔最主要的責任。但是正如有學者在評價辛亥革命歷史結局時指出,過去人們主觀認為袁世凱上臺就注定了他在數年后必然要搞帝制,這種以事物的結果來代替其過程分析的方法不啻是宿命論和歷史功利主義方法。后人所了解的歷史都是已經凝固而且再簡單不過的既成事實,而某些既成事實的原型在凝固成歷史之前,往往是錯綜復雜和變幻多端的。[5]美國學者歐內斯特·揚格的研究也表明辛亥革命時期的袁世凱正處于一個政治選擇的不確定時期。[6]應該承認的事實是,即使對憲政民主不甚了解的袁世凱,由于對《臨時約法》束縛極感痛苦,而“亟思于憲法上有所補救。”[7]所以在這一年的大多數時間里,袁極力想通過合法的政治手段—而不是非法的武力手段—介入制憲活動,以達到在民國實現增強總統權力的政治目的。

      

       同時民初的制憲環境也不同于以后的軍閥干政、無法無天。雖然大量的論著都指責袁世凱對制憲活動的破壞,似乎當時國會憲法起草委員會的制憲環境是極其惡劣的。但事實并非如此。盡管1913年7月爆發了國民黨人反抗袁政府的“二次革命”,袁政府也以鎮壓亂黨之名,先后逮捕了5名制憲議員。但是袁此舉的目的不同于在11月份采取的解散國民黨、取消國民黨議員身份的非法命令,后者的動機明顯是為阻撓國會繼續開會,并為最后解散國會制造借口。此時袁仍然希望盡可能地合法地對制憲工作施加自己的影響,還沒有做出非法中斷制憲進程的最后選擇。

      

       事實上,國會憲法起草委員會在“二次革命”以后的歷次會議,并沒有因為袁的反對而中斷。制憲議員能夠獨立完成憲法草案,就是對制憲環境最好的說明。而且在三個半月的憲法起草期間,從來沒有發生過軍人團體滋事等惡性事件。地方都督、軍人干憲風潮的發生是在10月25日憲法草案基本完成之后。憲法起草委員會所需的制憲經費也一直是北京政府財政部通過國會參議院提供,在9月27日憲法起草委員會上,主席湯漪聲稱:“本會開辦之際,所有用款原議不由本會直接向財政部支取,先由參議院代領,俟會期終作總報銷。前由王副議長向財政部支洋三千元作為本會經費,現此款已用竣。”[8]所以制憲工作基本上還是在比較和平與穩定的環境中進行。

      

       作為一系列制度試驗中最令人矚目的制憲會議,本質上是一次政治會議,不同于一般的立法會議。“制憲通常完全由當時主導秩序的力量來決定,制憲是從零開始的政治工程……制憲的成敗與否,往往取決于社會各方的共識能否達成一個公約數。”[9]毫無疑問,民國初年最有實力的政治集團當屬袁世凱的北洋派。他們的政治利益在憲法中是否得到了真實的體現,將決定憲法的最后命運。反思當年政治轉型的失敗,一個不容忽視的事實是憲法草案內容激發了北洋派的強烈反彈。究竟草案為民國設計了一種什么樣的政體制度?這種政體制度的特色是什么?與北洋派當時提出的政治利益要求有無沖突?所以在制度層面上反思當年民主轉型失敗不失為一種新的嘗試。

      

       二、政體選擇:政治拐點的實質

      

       在政體制度選擇上,1913年《天壇憲法草案》的制度設計既不是總統制,也不是責任內閣制度(議會內閣制度),而是一種獨特的“超議會制”。[10]在這種政體制度中,議會除擁有常見的立法權與行政監督權外,還有設立國會常設委員會權與解釋憲法權。這兩種權力既超出《臨時約法》的規定,也是當時各主要民主國家立法機關也不曾擁有。此外更為重要的還有關于議會解散權的規定。在責任內閣制度中,為確保立法與行政兩權之間的平衡,針對立法機關的不信任權,行政機關同時保有解散議會的權力。當議會對內閣政府提出并通過不信任案,內閣如果不愿意辭職,就可以提請總統解散議會,重新舉行議會選舉,讓選民作出新的選擇。“提前解散議會成了現代議會運作中通常的做法。”[11]而且按照英國的責任內閣制度規定,解散議會權是不必要通過議會同意的,但是《天壇憲法草案》與當時法國憲法相似的是,總統解散眾議院都必須獲得參議院的同意。這一點正是法國第三共和國議會內閣制度有缺陷的部分。

      

       “超議會制”具備責任內閣制度的一些特征,但是在權力的分立與制衡關系上明顯違反憲政原則。“超議會制”相對于完整意義上的責任內閣制度,其權力分立關系不同于責任內閣制度的三權分立,權力制衡關系也不同于責任內閣制度中的權力平衡、互相制約。實際上是一種畸形的、存在嚴重結構性缺陷的政治制度,并不符合憲政制度原理。制憲議員王印川事后就認為這種政體制度是一種“極端議會政治。”[12]

      

       1913年憲政制度變革的失敗,雖然正如《劍橋世界近代史》的作者對民初政治的評論,“中國有了一個新政權,但是它依然缺少一個可行的政體”。[13]從憲政理論上來說,“超議會制”是一種嚴重違背憲政分權與制衡原則的畸形政體制度,核心是立法(國會)至上,而不是三權分立與制衡。權力之間缺少互相制約的關系,行政權對立法權不能發揮平衡作用、司法權對立法權也不存在制約作用,立法權卻可以過度侵占行政權與司法權,凌駕在兩權之上,形成立法對行政、司法權力單向的制約關系。不言而喻,這種憲政制度如果實施,將會給國會議員們帶來巨大的政治權力。

      

       更為重要的是,“超議會制”政體并沒有滿足北洋派的總統制權力目標。1913年8月19日,袁政府憲法研究會向憲法起草委員會提交一份憲法草案大綱,提出的總統權力主要有:1、有任命國務員及駐外公使,無得議會同意之必要;2、對于兩院之議決有復議權及拒絕權;3、有發布緊急命令權;4、有令國會停會權;5、得參議院之同意,有解散眾議院權;6、行政最高權委任于大總統,內閣總理及各部總長輔助。[14]在憲法草案披露后,袁世凱對草案全文最深慮者有兩點:1、大總統任免國務員有無得國會同意之必要;2、大總統對于國會有無解散之權。[15]10月16日,袁在增修約法咨詢文就提到取消參議院對國務員及外交大使的同意權,改為“大總統任免文武職員”。袁還振振有詞地認為:“查國務員同意權不容于內閣制之國,惟總統制美國始有此規定。”[16]應該承認此時北洋派提出的制憲要求,除要求總統制中總統行政主導權外,與當代法國半總統制度總統權力安排更加相似,并沒有超出憲政框架。

      

    但是國會憲法起草委員會拒絕考慮北洋派的政治利益要求,其總統權力目標在憲法草案中基本上落空。(點擊此處閱讀下一頁)

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    本文責編:川先生
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