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  • 嚴泉:轉型需要代價

    選擇字號:   本文共閱讀 805 次 更新時間:2016-09-28 14:52:47

    進入專題: 北洋政府   民國  

    嚴泉 (進入專欄)  

      

       編者按:本文是澎湃新聞就北洋政治轉型對嚴泉教授的訪談,此處由嚴教授授權愛思想網發布。

      

       1912年中華民國肇建,伴隨共和制度的建立,制定憲法作為民主政治建設的奠基性工程,在民國早期也成為令人矚目的政治活動。從《中華民國臨時約法》的制定開始,到1920年代初期的"聯省自治"運動,再到1923年《中華民國憲法》正式文本公布,在形式上終于完成近代中國首部共和制憲法的制定。

       然而長久以來,民國初年的政治生態通常被公眾認為是中國近代史上最不光彩的一頁。在傳統史家眼中,軍閥混戰、政局動蕩、社會失序就是敘述這段歷史的基調,北洋軍閥的專制統治是人們對民國早期政治的固化認知。

       民國早期的憲政運動為什么最終會失敗?與晚清資政院相比,民國初年的立憲活動有何進步?當時國會議員的工資發放情況如何?議員賄選是不可避免的嗎?在當時的制度環境中,中國的民主轉型是否有成功的可能性?民國初年失敗的政治實踐,帶給我們哪些經驗和教訓?

       圍繞上述問題,澎湃新聞(www.thepaper.cn)采訪了上海大學文學院歷史系嚴泉。他的博士論文即研究1913-1923年的中華民國首屆國會制憲,以扎實的文獻史料和政治學分析方法重返歷史現場,并對民初制憲的失敗做出深刻反省。隨后在其論文的基礎上出版了《失敗的遺產:中華首屆國會制憲,1913-1923》(廣西師范大學出版社,2007年),獲得學界好評。除此外,他還著有《民國國會與近代中國法制建設》(商務印書館,2014年)、《民國初年的國會政治》(新星出版社,2014年)等。

      

       澎湃新聞:長久以來,無論是在歷史教科書還是普通公眾的印象中,民國初年的政治生態往往被描繪為軍閥割據、混亂黑暗、腐敗叢生,您曾對民國國會政治進行過深入考察,那么真實的歷史情境是這樣嗎?

      

       嚴泉:我們對于民國初年的政治生態要分階段考察,不能對每個階段都做相同的判斷。1912年到1928年的北洋時代,現在一般分為四個時期:1912到1916年是袁世凱北京政府時期,1916年到1920年是皖系北京政府時期,從1920年直皖戰爭到1924年第二次直奉戰爭是直系北京政府時期,最后四年是奉系北京政府時期。

       簡單地說,教科書上和大眾印象中的軍閥割據,基本上發生在袁世凱死后,而且從內亂程度上來說,最嚴重的時候發生在1924年到1928年奉系北京政府時期。這一方面與奉系軍閥的特點有關,他們受的新式教育不多,出身低微,比如綠林土匪,與皖直系軍人相比較,現代化的因素比較少。同時,也要注意到1924年國民革命開始興起。北方自身有內亂,加上南方國民革命的興起,雙方都想用武力統一,南北碰撞造成了全國性的大混亂。

       而我自己則覺得這段時期總體處于一個政治制度轉型時期,畢竟辛亥革命告別帝制建立了共和制。特別要注意的是,當時世界上能采取民主共和制的國家是不多的,比如我們熟悉的美國、法國采取的是共和制,而亞洲只有中國采取共和制。所以,一個新制度從誕生到發展,必然要付出轉型的代價,我認為所謂"軍閥割據、混亂黑暗"都屬于轉型的代價。

       與此同時,我們也要看到轉型的進步一面。比如我們熟悉的新文化運動,和春秋時期的百家爭鳴比較相似,它確實反映出當時政治自由化的特點。如果沒有這種氛圍,我們很難想象能夠發生新文化運動這樣的思想解放事件。

       其它還有一些進步,比如1913年宋教仁案的審理。從審理過程來看,的確體現出民初司法審判獨立性的特點,這在過去傳統帝制時代是很難想象的。為維護司法獨立,司法總長許世英不惜以辭職與大總統及國務院相抗衡,堅持由上海地方審判廳審理。而上海地方檢察廳依法對涉案嫌疑人國務總理趙秉鈞發出傳票,并函請北京地方審判廳協傳趙秉鈞到滬歸審,盡管最后受到二次革命的影響,宋案不了了之,但是從它的過程來看,體現了司法審判獨立,對于今天也有啟示。

      

       還有1912年4月的時候,袁世凱任命張元奇、榮勛為內務部次長(副部長)。按照《臨時約法》的規定,袁世凱有權任命次長,但是必須根據當時的官制通則(組織法)。官制通則規定內務部只能配置一位總長(部長),一位次長,而袁世凱一下子任命了兩位次長,顯然是違法的。他任命在先,修改官制在后。既然要修法,就必須要獲得當時的議會,即臨時參議院的同意。所以,他把官制通則的修正案提交到了參議院,但是參議院當時認為他違法任命在先,然后再提交修正案,其實是事后的追認,所以參議院就否決了官制通則修正案。

       無論是《臨時約法》作為國家臨時憲法的權威,還是參議院作為立法機構的權威,至少在1912-1913年的時候還是起作用的。當參議院把官制通則修正案否決掉以后,袁世凱就被迫撤銷了兩位內務部次長的任命。可見在當時的氛圍中,他基本上還是尊重立法機構和《臨時約法》權威的。

       當然,我們也不否認普通民眾在轉型過程中付出的成本代價。在中國,尤其體現在內部動亂上,不光是戰爭,還包括政府在面臨災難時候的失職行為。如果我們用中日普通民眾的生活做比較,盡管日本沒有內亂,但到了二十世紀三四十年代的時候發動了侵華戰爭與太平洋戰爭,所以它的民眾同樣要為軍國主義付出沉重的代價。從普通民眾的生活來講,同樣是困苦不堪的。日本也為它的現代政治制度轉型付出了沉重的代價。

       總的來講,相比較后來國民政府的黨國體制,我個人認為北洋時期的轉型成本比較低。內戰規模是很關鍵的一個指標,北洋系之間內戰規模最大的一次是1924年9-10月份的第二次直奉戰爭。直系和奉系在這次戰爭中投入的兵力超過四十萬人,戰爭持續一個半月的時間,死傷萬余人。此前的直皖戰爭、第一次直奉戰爭,規模都不大,時間只有一周左右,死傷人數幾百或二、三千人。而在國民政府時期,比如1930年的中原大戰,雙方投入的兵力一百四十萬余人,為時八個月,死傷人數超過三十萬人。因為戰爭發生在人口密集的中原地區,民眾受其其害。著名歷史學家郭廷以先生指出,僅河南一省,災民就超過一千五百萬人,每天餓死一千多人。所以我們在評價這段時期時要有一個比較的、相對的視野。

      

       澎湃新聞:中國近代的立憲運動從晚清資政院開始,經過辛亥革命后的"臨時參議院",直到1913年4月8日,第一屆民國國會才在北京成立。與晚清資政院相比,民國初年的立憲活動有沒有進步?

      

       嚴泉:總體來講,與晚清的資政院相比,民國初年的立憲活動有一定的進步,可以從三個方面分析:

       一是政治參與度的擴大,主要體現在議會選舉方面。清末資政院有一半民選議員是咨議局間接選舉產生的,一般來講,清末的選舉是咨議局的選舉。當時符合資格的選民大概170萬左右,但并不是每個人都去投票。這個比例對當時整個人口數來說,特別是成年男性比例來說是特別低的。

       到了三四年之后民國第一屆國會選舉,從選民人數來說,有一個急劇的增長,符合選舉法規定的人數差不多占總人口的10%,將近有四千萬。當然我們不說所有的人都會出來投票,但即使有一半的人投票,也有兩千多萬人,遠遠超過咨議局的選舉規模。

       從這個意義上說,我們要承認政治參與度的擴大。因為立法機構代表民意,肯定要體現出民意代表性的高低,這是從中央層面來看。其次還有地方的選舉,包括地方省議會的選舉、甚至一些地方縣一級也有選舉。

       二是從議會職能的角度來看。議會有兩大職能,一是立法,二是行政監督。在立法方面,首要任務就是制定憲法,憲法是母法,國家的根本大法,制定憲法是所有立法工作的重中之重。晚清新政的時候,當時資政院就沒有權力制定憲法大綱和草案,而在民國時期,不管怎么說,議會有權制定國家的根本大法。在行政監督方面,當時議會有個很重要的權力,就是對政府工作進行質詢,這是議會一個重要的監督權力。無論是民國初年的臨時參議院還是第一屆國會,以及后來的第二屆國會,質詢權在一定程度上還是得到應用的。

       例如1917年4月,當時第一屆國會針對財政部總長、次長涉及受賄的違法事件質詢當時的國務院總理段祺瑞。段祺瑞是一個軍人,但是由于他擔任總理,按照當時《臨時約法》和國會相關法律規定,他必須要出席國會,接受議員的質詢。通過今天的議會檔案來看,那次質詢充滿了火藥味。議員的問題很尖銳,直接問總理知不知道這件事情,甚至有的議員還知道財政部官員受賄銀票的錢莊,這說明已經掌握了一定的信息。最后在這種質詢壓力之下,段祺瑞作為總理就不敢包庇財政部的官員,允諾嚴肅處理徹查。事實上,到了第二天,結果就出來了,當時的財政總長被免職,后來由于證據確鑿還被判刑,成為北洋時期第一位因為受賄作為刑事犯罪而被逮捕的政府高官,具有一定程度的現代意義。

       三是機構性質有所轉變。晚清資政院的機構性質是準議會機構,僅從它的代表性來看,資政院不是完全的民選,因為它的議員有一半是所謂欽選,皇帝來挑選,有一半是所謂民選,是由地方的咨議局選出來的,所以它的民意代表性是不夠的,這和民國時期的參議院和國會相比是不一樣的。當時國會基本上是通過兩級的選舉制度選出來的,不可能是政府方面任命的。從民意代表性來講,就出現了一個轉變,從準議會到正式議會的政治形態轉變。

      

       澎湃新聞:"歲費"是民國國會議員的專職薪酬,有的學者認為當時政壇腐敗的原因是第一屆國會制定的歲費太高而導致議員們自視甚高、互相攀比,還有學者認為政府無法保障歲費的實際發放是導致議員折腰的關鍵因素,您對此有何看法?

      

       嚴泉:"歲費"相當于議員的年薪,參議院在討論歲費標準的時候就有爭議,媒體也做了很有意思的比較:當時美國國會議員每年的薪水折合民國時期的銀元,大約年薪是7000元,法國議員是5000元,日本議員是2000元。如果和國外議員的年薪相比,我們正好取了中間數,一年是5000元。當時媒體就批評說我們的薪酬比日本還高,而中國經濟發展水平并不如日本。但是如果我們把議員年薪和政府高官的年薪作比較,發現又不算太高。因為當時政府總長的年薪是超過一萬的。這樣相比較,議員的薪酬還不到政府總長的一半,有些議員就認為不算太高。

       我覺得這個問題主要還是要看當時歲費發放的情況。由于北洋政府時期,特別是1916年之后,財政比較困難,經常出現政府拖欠歲費發放的情況。這樣就造成了一些本身生活不是很寬裕的議員的生活困境,所以這也是為什么這一時期出現了腐敗。這是一個很重要的因素,因為歲費不能及時領取,為了養家糊口,議員們自然而然就要想其他辦法了。

    我們過去熟悉的曹錕賄選,現在有的專家對此有另類解釋。賄選當時是秘密進行,不是大張旗鼓地開展,對有的議員來講,曹錕給的5000元報酬正好是一年的歲費。所以有人認為這是曹錕在自己掏腰包幫政府補發拖欠議員的歲費,因此并不是賄選。楊天宏先生的研究表明,從法律證據上來判定曹錕賄選并不是很充分。曹錕倒臺之后,(點擊此處閱讀下一頁)

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    本文責編:zhenyu
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