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  • 鄭永年:當前中國的內外部風險

    選擇字號:   本文共閱讀 4960 次 更新時間:2019-07-28 12:52:36

    進入專題: 中等收入陷阱   中美貿易戰  

    鄭永年 (進入專欄)  

      

       中國新時期面臨怎樣的內外部風險?風險的根源無非來自兩個方面,即內外客觀環境的變化和應對策略的錯誤。總體看來,進入新時期以來,中國所面臨的內外部風險,仍然是圍繞著十八大前后討論多年的“兩個陷阱”而展開的,即內部的“中等收入陷阱”和外部的“修昔底德陷阱”。

      

       這兩個“陷阱”的風險有兩方面,一是諸多客觀環境有可能促成國家掉入這兩個“陷阱”,另一是主觀層面沒有能夠拿得出有效的政策去避免這兩個陷阱,這后一方面的決策錯誤也就是前些年一直在討論的“顛覆性錯誤”。本文先討論“中等收入陷阱”,“修昔底德陷阱”另文討論。

      

       在十八大前后,人們對“中等收入陷阱”爭論多年,現在不再爭論,不爭論的原因有兩個。第一,這些年一些人過于樂觀,認為中國已經逃避了中等收入陷阱,已經位于發達經濟體的低端國家。既然已經逃避,那么就無需討論了。第二,不能爭論。中國并不缺乏悲觀的人,但悲觀論很容易被視為政治上不正確。不過,今天隨著內外部環境的急劇變化,人們開始感覺到國家無論是離“中等收入陷阱”還是離“修昔底德陷阱”都不遠了;如果沒有強有力的政策,就會難以避免陷入。

      

       那么,“中等收入陷阱”危機的核心在哪里?危機根源有很多,但主要體現為不發展的危機。改革開放以來,“發展是硬道理”一直是重要決策的首要考量。作為一個發展中國家,中國社會面臨無窮的問題。這并沒有什么好驚訝的,任何社會都是如此。但中國成功的地方就在于持續的發展。所有問題都是在發展過程中得到解決的。但一旦發展本身出現問題,造成不發展的局面,那么所有其他問題都會浮現出來,不僅得不到解決,甚至會惡化而最終演變成危機。

      

       如同其他的問題,“中等收入陷阱”也必須通過可持續的發展而加以避免。十八大之后,中國經濟發展進入新常態,即從以往的兩位數高增長下降到7%以下,即中速增長。這個轉型不可避免,因為沒有一個經濟體可以維持永久的高增長,無論是環境、能源還是人力資源,都很難承受如此持續的高增長。更為重要的,在高增長階段,人們對一個重要問題關注不夠,即需要什么樣的高增長?如果高增長導致社會的高度分化、環境的惡化、資源的衰竭,那么高增長不僅不可持續,而且是“壞”的高增長。因此,十七大提出了“實現什么樣的發展?”的問題,國家政策的重心開始轉向社會分配。近年來,國家更提出了從數量經濟到質量經濟轉型的政策目標。

      

       但即使是中速增長,如果能夠在今后10年至15年維持6%到7%的增長,那么中國仍然能夠逃避中等收入陷阱,進入發達經濟體。十九大規劃了從2017年到2050年的國家發展遠景,即到2020年實現全面小康社會,到2035年基本實現社會主義現代化,到2050年實現富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。

      

       可以預期,到2035年中國大陸會提升為發達經濟體,至少是今天“四小龍”經濟體(即韓國、新加坡、香港和臺灣)的最后一位(臺灣)的水平,即人均國民所得2萬5千美元左右。中國大陸今天人均國民所得是9000多美元,盡管要達到臺灣的水平還有很長的路要走,但如果能夠把自十八大以來的“一攬子”經濟發展政策有效地執行下去,這個目標并不難實現。


    擔心“中等收入陷阱”的原因

      

       那么,為什么現在人們擔心“中等收入陷阱”的來臨呢?這里既有內部官僚機構不作為的因素,也有外部國際環境變化的因素。

      

       官僚機構是政策執行者。為什么不作為?這里既有決策的原因也有執行的原因。就決策來說,這些年強調政策頂層設計非常重要,因為改革到了這個階段,即“全面深化”階段,部門和地方主導的零星改革難以為繼。但是決策的“頂層性”往往導致一些政策缺少科學性和可執行性。例如自由貿易區的政策涉及面過廣,沒有充分考量到試錯成本,導致很多權力沒有能夠充分下放下去。原因很簡單,如果這些權力都下放了,整個國民經濟就會受到影響。因為沒有人能夠保證自由貿易區一定能夠成功,一些部門不敢下放權力,并非毫無道理。

      

       又如精準扶貧極其重要,因為這關乎社會公平和穩定。不過,很多地方的政策設計又過于理想,近于“烏托邦”,把精準扶貧理解成為徹底消滅貧困。但事實是,即使是最富有的社會也仍然會有相當一部分窮人的存在,世界上找不到一個沒有窮人的社會。為了實現一個沒有窮人的社會,很多地方動員了最大的力量進行扶貧。但動員式扶貧很快就造成了扶貧人員的“疲乏”,在執行過程中演變成形式主義的扶貧。現在一些地方開始擔憂,一旦政府停止“輸血”,那么就會出現大規模的“返貧”。

      

       再者,在決策方面,在一些政府層面,這些年也表現出追求政策數量,而忽視政策質量的趨向。其中一個原因就是一些人從數量上來理解“全面深化改革”,追求決策的數量,以為政策數量越多,改革就越全面。實際上,“全面深化改革”并不意味著所有這些所界定的改革領域,都具有同等的重要性和緊迫性。政策必須講究“突破口”,就是從前所說的“綱舉目張”。沒有人可以不問輕重緩急而全面推進改革。

      

       此外,政策的質量往往并不取決于政策的理論邏輯,而更多的是取決于實踐邏輯,一個政策有很強的理論邏輯,并不見得具有實踐邏輯。一個不符合實踐邏輯的政策往往是不可執行的。政策過多、政策沒有執行下去,這些就導致了政策信譽度的下降,出現了人們所說的“塔西佗陷阱”,即人們不相信政府所制定的政策了。

      

       就政策執行難來說,原因也很多,但其中一個因素就是科學的權力監督機制還沒有到位。無論是反腐敗還是克服既得利益對改革造成的阻力,都要求權力監督機制的高度集中。為此,十九大在此前的地方實踐基礎上,設立了監察權,表明內部三權體制的到位,即決策、執行和監察。這個體制對中國的長久治安具有里程碑式的意義。不過,三權之間的邊界、內部運作機制、三權之間的關系,這些都需要很長時間的探索。就目前來說,一旦監察權過度,或者說什么都可以監察,那么執行權就會被“閑置”。

      

       在實踐上,如果要改革或者執行政策,那么必然有犯錯誤的風險;一旦犯錯誤,那么就要被監察。在很大程度上說,如果監察機構的唯一責任就是尋找政策執行者的“錯誤”,那么一定能夠找到“錯誤”的,就像在“互相否決”的多黨制下,反對黨一定能夠找到冠冕堂皇的理由來反對執政黨。目前的中國,在很多地方,可以說是告狀的人多于干活的人,并且告狀是零成本的。在這樣的情況下,很多官僚理性地選擇不作為。盡管“不作為”也會有風險,但較之“犯錯誤”而帶來的風險,“不作為”的風險仍然是低的。盡管中央也就此出臺了文件,容許改革中的“試錯”,但這些文件都不具有法律意義,很難改變執行者的實際行為。

      

       此外,“中等收入陷阱”的風險因為國際環境和地緣政治,尤其是最近中美貿易戰等因素而在大大提高(外部因素如何影響中國的“中等收入陷阱”需要另文論述)。


    如何避免陷入“中等收入陷阱”

      

       那么,就內部來說,在目前的情況如何通過政策的變化,而避免陷入“中等收入陷阱”這一“顛覆性錯誤”呢?至少如下幾個方面是可以考量的。

      

       第一,要正確理解“頂層設計”。不能把“頂層設計”簡單地理解成為“上級設計”,更不是少數人關起門來設計。有效的政策必須是自下而上和自上而下的結合;同時,沒有大量的調查研究,很難有科學的頂層設計。

      

       第二,決策需要從數量轉向質量。盡管改革需要克服零散進行,需要全面推進,但必須在眾多的政策中找到有效的突破口。有突破口和沒有突破口的全面推進,效果是不一樣的。

      

       第三,中央政府要抓大方向,而執行部門要抓細節。現在很多政策過于宏觀,過于理論化,甚至過于意識形態化,而缺少可執行的細節。沒有細節的政策不僅很難執行,而且在執行過程中會走樣。而政策的細節需要專業人才的參與。就中央地方關系來說,很多政策更需要地方的參與。

      

       第四,在很多領域,國家需要地方性政策。中國的國家規模就決定了地方的重要性。改革開放以來,如果沒有地方的積極能動性,很難理解中國社會經濟方面的巨大變遷。盡管在一些領域例如金融、法治等,中央政府的作用越來越重要,也就是說集權有需要,但很多政策領域仍然要求地方扮演主要角色,例如地方經濟和社會服務等。這些領域,地方是主體,而中央是監管者。

      

       第五,需要做政策檢討和評估。這些年在調整經濟結構方面努力不少,但效果不那么理想。例如大家都意識到重點要放在發展實體經濟上,而要遏制過度的金融和互聯網經濟等,但這么多年下來并沒有改變重金融和互聯網而輕實體經濟的局面,最多的金融力量也流不到實體經濟上去。這是為什么呢?

      

       第六,政策執行需要讓各個行動主體行動起來。這就需要有選擇性集權和有選擇性分權,該集中的就集中起來,該下放的就放下去。十八大三中全會所規定的市場和政府之間的關系、國家和社會之間的關系需要轉化成為實際可操作的政策。就行動體來說,這些年的局面是中央在動,但地方、國有企業、民營企業和外企都很難動,甚至沒有動起來。改革開放以來,這些才是政策執行的主體。如果這些行動體不能動起來,那么政策仍然會停留在紙面上。

      

       第七,重中之重就是建立十八大四中全會所設定的“法治政府”。無論是政府的合法性還是效率都取決于法治政府。就經濟來說,法治政府就是規制政府,政府不僅要規制企業行為,也要規制自身的行為。盡管建設規制型政府早已經成為改革的目標,但迄今為止政府仍然是控制型政府。這也就是為什么這些年來盡管政府本身提倡“審批權下放”但仍然難以下放的主要原因。在規制型政府下,企業的運行原則應當是“自由進入、市場先行、政府退后、有效監管”;但在控制型政府下,政府仍然站在門口,不讓企業進入。社會方面也如此。如果政府不給社會發展的空間,社會永遠不會成長起來。

      

       簡單地說,政府是一個(法治)構架,而不應當管那么多細節。細節屬于市場和社會,沒有市場和社會,就不會有任何可持續的發展動力機制。

      

    中國新時期的外部風險指的是“修昔底德陷阱”,就是如何避免中美之間的沖突乃至戰爭。簡單地說,“修昔底德陷阱”指的是新興大國和守成大國之間的關系,(點擊此處閱讀下一頁)

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    文章來源:《聯合早報》2018年8月7日

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