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  • 李安安:邏輯與進路:金融法如何實現收入分配正義

    選擇字號:   本文共閱讀 90 次 更新時間:2019-08-04 23:23:44

    進入專題:   收入分配正義   金融賦權  

    李安安  

       【摘要】 收入分配是一個涉及制度變革、利益調整與結構變化的重大民生問題,金融法在破解收入分配難題方面的功用不可或缺。金融機構的不合理布局、金融工具的不恰當配置與金融市場的不均衡構造是收入分配難題生成的重要原因;金融權力的異化與濫用、金融權利的貧困與金融能力的孱弱、金融利益表達與博弈機制的扭曲則是收入分配改革困局的金融法實質。實行收入分配正義的金融法變革,需要控制金融權力,對弱勢群體進行金融賦權和金融賦能,打破金融抑制和金融排斥的制度束縛,走向金融深化和金融包容。

       【關鍵詞】 收入分配正義;金融賦權;金融深化;金融包容

      

       結構、社會結構和利益格局的調整,大量結構性矛盾集中爆發,收入分配就是其中一個涉及制度變革、利益調整與結構變化的重大民生問題。分配問題通常包括分配不均、分配不公、分配失序、分配失衡等,這些問題對政治、經濟、社會、法律等各個方面都存在直接而深刻的影響,關涉國家的政治安定、經濟增長、社會發展和法治昌明,因此,要實現國泰民安,避免“治亂循環”,就必須解決好分配問題。[1]頗為吊詭的一個現象是,經濟法學界關于收入分配問題的探討主要集中在財稅法領域,金融法視閾下的收入分配問題似乎被選擇性地遺忘,國務院2013年批轉的《關于深化收入分配制度改革的若干意見》也將再分配調節機制的“主要手段”定位于稅收、社會保障和轉移支付,對金融法的收入再分配功能只字未提。這難免讓人產生收入分配改革與金融法關聯度不大的聯想甚至誤解,似乎金融法在收入分配改革中的作用無足輕重或者可有可無。其實,無論是從歷史還是從現實的角度觀察,金融因素都是影響財富分配和收入差距的重要變量,公平的金融法制是實現收入分配正義的關鍵所在。特別是隨著全球金融資本主義的崛起,虛擬經濟和虛擬資本過度擴張,信用分配兩極分化、虛擬經濟和實體經濟兩極分化、真實收入和財富分配兩極分化相互強化,成為收入差距擴大和貧富分化加劇的核心力量。[2]在此背景下,我們有必要厘清收入分配難題生成的金融法誘因,揭示收入分配改革困局的金融法實質,探究收入分配正義的金融法實現路徑,進而為收入分配改革提供一種可能的制度選項。

      

       一、邏輯求證:收入分配難題生成的金融法誘因

      

       財富分配和收入差距始終是人類社會面臨的棘手難題,所謂的“1%問題”(即1%的人群的收入和財富占一國收入和財富的比例)不僅困擾著美國、英國、德國等高度發達的經濟體,更是成為中國、巴西、印度等新興市場國家的切膚之痛。中國在過去40年經濟高速增長的同時,城鄉之間、地區之間、行業之間的收入差距不斷擴大,貧富懸殊與兩極分化已經成為毋庸置疑的經驗事實。財富過于集中在少數人手中,形成了極少數的高收入人群、龐大的低收入人群和較少的中收入人群的“金字塔”社會結構。目前,這種社會結構趨于固化,似乎難以被打破,以至于很多學者認為收入分配已經處于不可治理的狀態。在筆者看來,金融機構的不合理布局、金融工具的不恰當配置與金融市場的不均衡構造是收入分配難題生成的重要原因。

       (一)金融機構的不合理布局

       根據金融地理學的研究,以貨幣為主導的金融網絡的地域性特征對金融排斥有著深刻的影響。[3]作為金融資源配置的重要載體,金融機構的分布會直接影響到社會公眾享受金融服務的廣度與深度,進而會影響到收入分配格局。鑒于中國城鄉二元結構的體制特征、金融資源配置的城市偏向以及城鄉收入分配的巨大鴻溝,以農村為場域來觀照金融機構布局對收入分配的影響,無疑是個恰當的切入點。目前,農村地區的金融機構可以類型化為商業性金融機構、政策性金融機構與合作性金融機構,它們在改善農村地區收入分配狀況方面均乏善可陳。就商業性金融機構而言,從1999年開始,由于國有商業銀行進行股份制改造,將縣級以下的金融機構進行了大規模的合并和裁撤,而且在取消分支機構的同時,還出于風險性考量,將縣級分支機構的貸款權收回,使得農村地區的金融機構基本停擺。[4]金融網點的撤離意味著資金的撤離,資金的撤離意味著農村地區資本的稀缺,商業銀行股份制改革由此成為加劇農村資金外逃的關鍵原因。在四大國有商業銀行中,中國工商銀行、中國建設銀行、中國銀行從農村地區的退出尚有合理之處,但對傳統意義上以服務“三農”為定位的中國農業銀行而言,其退出行為的正當性則不無疑問。在上述金融生態的格局之下,嫌貧愛富的資本本性必然驅使金融資源向發達地區聚集,從而導致偏遠地區的貧困與低收入群體無法獲取相應的金融服務。這種金融排斥現象進一步加劇了城鄉之間的金融斷裂,放大了不同群體之間的財富分配差距,不利于區域經濟的包容性發展。

       農村地區的政策性金融機構,主要指向的是中國農業發展銀行。由于中國農業發展銀行存在政策性目標弱化、功能地位模糊、法人治理結構不完善、經營管理制度改革滯后、道德風險頻發、可持續經營風險加劇、籌資方式單一、缺乏穩定的資金來源、風險補償機制與補貼機制不健全、評價標準缺失、缺乏法律保障等方面的問題,其對“三農”的金融支持效果有限。[5]農業發展銀行的困境,主要源于資金來源的效益性與資金使用的政策性之間的矛盾。1998年之前,農業發展銀行的資金主要來源于中央銀行的資金支持,此后的資金來源主要是通過借貸或發債等市場化手段籌資。這種通過市場化發債和再貸款方式籌集的資金容易受到資本市場發展現狀、利率波動及市場行情不穩定等因素的影響,而且必須按期歸還。資金使用的政策性體現在農業發展銀行有其特定的業務領域,只能按照國家的政策規定開展業務。資金來源所要求的資金效益性與資金運用所形成的資金政策性之間產生了矛盾,使得農業發展銀行時常在兩者之間徘徊進而導致了經營困境。根據全面深化改革的要求,中國農業發展銀行應當按照發展空間合理、治理結構科學、體制機制健全、經營管理規范、操作手段先進、具有可持續發展能力的要求,完善體制機制、強化經營管理、努力打造現代農業政策性銀行,在鄉村振興、精準扶貧等方面發揮應有作用。[6]

       農村合作金融作為農民這一弱勢融資群體實現自身金融權益的金融組織形式和資金融通方式,與以經濟法實質正義觀為指引的農民金融發展權具有高度的契合性,具有普惠制的金融道德理性。[7]但是,就我國現行的合作性金融機構而言,無論是農村信用合作性還是農民資金互助社,在產權結構、治理結構以及運行機制等方面都存在致命的問題,成為加重我國農村金融抑制的重要誘因。更為嚴重的問題是,官方長期以來將農村信用合作社定性為集體所有制,模糊了產權界限,背離了合作金融的初衷,導致農村信用合作社所有者缺位以及權力制衡機制的虛置。農民資金互助社作為一種新型的合作性金融機構,本來承載著推進農村金融體制改革的重任,但實踐中存在嚴重問題,如農戶入社行為存在一定的短期性,互助性功能明顯不足,政府主導的發展模式與“內生金融”的發展目標存在差距,自我管理能力低下且激勵機制嚴重缺失,部分農民資金互助社存在強烈的吸儲沖動。[8]面對上述亂象,如果不從立法上進行矯正,合作金融可能異化為社會貧富分化的催化劑和城鄉二元分割的推波助瀾者,農民這一弱勢群體的金融發展權便無法得到保障。

       (二)金融工具的不恰當配置

       在市場經濟條件下,利率、匯率等金融工具是經濟調節的重要杠桿,具有強大的收入分配功能,對金融資源配置發揮著“四兩撥千斤”的作用。關于金融工具與收入分配的關系,學術界曾有過零星的討論,如有學者從金融市場均衡和利率變動的視角研究了金融發展和收入分配之間的動態演化,由此建立了一個金融發展和收入分配相互關系的理論模型。[9]有學者研究發現,當金融發展及生產率提高時,富人的投資及借款需求會增加從而使利率上升,收入較低的人由此能夠以較高的利率把錢貸出從而獲得較多的利息收入,因此富人的投資最終會把窮人拉出貧困陷阱,縮小收入分配差距,進而形成“庫茲涅茨效應”的倒U型收入分配格局。[10]當然,金融工具改善收入分配功能的發揮必須建立在“市場決定資源配置”的前提之下,如果存在不合理的利率管制和匯率管制,利率傳導機制和匯率形成機制勢必難以暢通,金融工具的金融資源優化配置以及改善收入分配功能亦不能有效發揮。在我國,隨著2015年10月24日中國人民銀行宣布對商業銀行和農村合作金融機構等不再設置存款利率浮動上限,盡管意味著利率管制時代走向了終結,但通過檢視現行的金融資金價格形成機理,可以發現完全利率市場化的時代并未來臨。這是因為,一方面《人民幣利率管理規定》仍然是生效的法律文件,該文件第4條的規定“中國人民銀行制定的各種利率是法定利率,法定利率具有法律效力,任何單位與個人均無權變動”彰顯出利率市場化的知易行難;另一方面,金融機構的定價權難以得到保障,金融機構客戶的議價權更是形同虛設,商業銀行與其他放貸的金融機構之間在利率方面不能展開有效競爭。利率管制的規范依據不僅僅來自立法,還來自司法,司法實踐中曾經長期遵循的民間借貸“4倍利率”規則可謂典型例證。這一利率管制的司法監管路徑使得市場無法有效地配置金融資金資源,不僅扭曲了資金的市場自由定價,而且造成了放貸人守法成本的提高而迫使放貸人以各種方式逃避規制,將這些費用和成本加在借款人身上,從而違背了以管制保護弱勢的借款人群體的初衷。[11]對商業銀行而言,利率管制人為抬高了小額信貸的管理成本,利率最高限則限制了其溢價收入的獲得,因此銀行沒有動力開展微型金融服務,由此導致貸款市場上逆向選擇普遍以及信貸約束的常態化。可以說,“4倍利率”規則是用邏輯的生活去扭曲生活的邏輯,即用正規金融的邏輯去監管民間金融,忽視了兩者之間的差異性、相反性和互補性。[12]

       在“貨幣戰爭”的時代背景下,匯率變動事關主權國家的貨幣權力配置,深刻影響著國家間的利益調整與財富分配,因而具有明顯的收入分配效應。實證研究發現,人民幣貶值緩解了城鄉收入不平等,而升值則拉大了城鄉收入差距。[13]伴隨著近年來人民幣對美元的不斷升值,匯率變動引發的跨國間財富分配不平等問題進一步凸顯出來。美國主流社會普遍認為,中國政府對人民幣匯率帶有操縱性的人為低估是造成美國對華貿易逆差乃至全球經濟失衡的關鍵原因,因而不遺余力地借助于國際金融游戲規則的制定權以及強大的話語權逼迫人民幣升值,甚至多次通過國內立法指責人民幣匯率政策,而中國由于制度性話語權的缺失在“中美匯率之爭”中處于被動及防守地位,甚至不得不做出妥協讓步。在中美之間的金融博弈中,正是由于雙方制度性話語權的懸殊,美國可以廉價地使用中國的商品與資金,中國雖然坐擁巨額的外匯儲備卻由于美元資產占比過高以及美元的持續貶值而難以享受到外匯財富的福利。據統計,2001年至2006年期間,美國累計對外借債凈增加3.209萬億美元,凈負債卻減少了1990億美元,相當于美國同期凈賺了3.408萬億美元,其中僅匯率貶值一項就讓美國賺了8920億美元,該期間正好是美元相對世界主要貨幣大幅貶值時期,也是美國施壓人民幣升值的最激烈時期。[14]在2008年金融危機期間,美元的持續貶值更是導致以美元為主要儲備貨幣的中國損失慘重,可以說美國間接實現了對中國財富的掠奪。[15]特朗普政府上臺后,推行貿易保護主義的激進政策,貨幣量化寬松的力度有增無減,加劇了人民幣單邊升值的壓力,進而強化了中國資產價格上漲的預期,導致資產價格的巨大泡沫以及更為嚴重的貧富兩極分化。由此可以看出,人民幣匯率變動的背后隱藏著跨國間財富流動與收入再分配的深刻邏輯。對我國的金融決策者而言,如何走出“貨幣升值-國際游資大量涌入-資產價格上漲的泡沫經濟-金融危機”的魔咒,促進人民幣匯率調整與收入分配改善的良性互動,增強人民幣匯率形成機制方面的制度性話語權,成為亟待解決的重大現實問題。

    (三)金融市場的不均衡構造 (點擊此處閱讀下一頁)

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    本文責編:陳冬冬
    發信站:愛思想(http://www.m8763.com),欄目:天益學術 > 法學 > 經濟法學
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